Le CDI dans la fonction publique va-t-il retrouver un nouveau souffle ? C’est ce que laisse penser un projet de loi, en cours de préparation au ministère de la Fonction publique, qui visera à favoriser les passages de CDD en CDI. Une option privilégiée par rapport à la titularisation franche et massive telle que l’imaginaient, dans leurs rêves les plus fous, les syndicats, au lendemain de l’intervention de Nicolas Sarkozy le 20 janvier sur TF1.

Neuf ans après le plan Sapin – dernier plan massif de titularisation –, les syndicats s’attendaient à un plan Woerth. L’espoir n’aura pas duré longtemps. Le 26 mars, lors des discussions autour de l’agenda social, après quelques heures de face-à-face avec les syndicats, le ministre du Travail et le secrétaire d’État à la Fonction publique ont mis les points sur les “i”. En partant d’un constat simple : les plans de titularisation qui se sont succédé n’ont pas diminué le recours aux contractuels. Les syndicalistes sont au diapason sur ce point : “c’est un système sans fin”, tempête Philippe Grasset, secrétaire général du syndicat FO-Finances. “Entre deux plans de titularisations, le recrutement de contractuels s’est poursuivi inexorablement”, se lasse Anne Feray, du Snes, évoquant “le tonneau des Danaïdes”.

Et l’on pourrait à l’infini multiplier les témoignages. Le recours aux contractuels répond de toute évidence à un besoin structurel. Les corps et les statuts de la fonction publique ne peuvent répondre, malgré la professionnalisation des concours, à tous les besoins des administrations.

Selon le dernier rapport de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), les contractuels étaient plus de 841 000 en 2008, toutes fonctions publiques confondues, dont 334 000 dans la fonction publique d’État. Partant de ce bilan, la solution s’est imposée : plutôt que d’envisager une titularisation d’agents publics, qui n’a jamais réussi à stopper le recours au contrat, le ministère de la Fonction publique préfère miser sur une amélioration de la situation des contractuels.

 Espoir déçu

Le projet de loi, qui devrait être présenté à la fin de l’année, après celui des retraites, viserait, “sans toucher aux grands équilibres entre statut et contrat", “à corriger les abus en matière de recours aux CDD”, explique-t-on au ministère. L’heure n’est donc pas à la “banalisation du contrat”.

À l’époque du vote de la loi du 26 juillet 2005, qui a instauré le CDI, nombreux étaient ceux qui déploraient l’attaque portée par ce nouveau type de contrat au statut. Leurs craintes se sont révélées injustifiées. Les vannes du CDI ne se sont pas grandes ouvertes. Et l’espoir de nombreux agents en CDD de bénéficier d’un CDI a plutôt été déçu. “Compte tenu des exigences posées par la loi, la transformation de CDD en CDI est apparue relativement marginale”, relevait un rapport parlementaire de juillet 2008 de Bernard Derosier (PS) et Bertrand Pancher (UMP)

Seuls les agents de plus de 50 ans, cumulant plus de six ans de service au moment du vote de la loi, ont bénéficié d’un régime de faveur et ont été basculés en CDI de manière automatique. Ils étaient, selon les chiffres de la DGAFP, 8 932 dans ce cas, dont 68 % rien qu’à l’Éducation nationale, à avoir bénéficié d’un CDI.

 Six ans

Hormis ce “stock”, peu de chiffres circulent sur le “flux” de CDI accordés depuis 2005. Les ministères sont peu diserts sur le sujet. Quant à la DGAFP, elle ne dispose pas, malgré l’amélioration du travail statistique mené avec la Drees et l’Insee depuis 2009, de données agrégées.

Sur le papier, le recrutement sur contrat est ouvert lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ou pour la catégorie A lorsque la nature des fonctions le justifie. Et dès lors qu’un contractuel est recruté sur un emploi permanent, son contrat se transforme en CDI au bout de six ans. Dans la pratique, la loi actuelle exclut de la “CDIsation” la majorité des agents sous contrat.

Quelque 60 % d’entre eux sont en effet recrutés sur des emplois par définition non permanents, créés en vertu de dispositions propres aux emplois saisonniers ou occasionnels (fonctionnaires absents, mission occasionnelle de six mois, etc.). Ces agents ne peuvent bénéficier de CDI puisque la durée de leurs fonctions ne peut théoriquement dépasser les six ans.

Or, de nombreux agents recrutés sur ce fondement particulier peuvent allégrement dépasser cette durée, occupant de facto un emploi permanent. Une pratique condamnable, mais néanmoins courante et juridiquement difficilement attaquable. Le fondement juridique du contrat signé l’emportant sur la réalité de l’emploi occupé. Ces “faux-agents non-permanents”, comme on les surnomme, se trouvent donc exclus du bénéfice de la loi sur le CDI, laquelle avait pour but de mettre fin aux situations précaires…

Il y a aussi bon nombre d’agents de l’État, en particulier dans les catégories B ou C, qui enchaînent les contrats de plus de dix mois pour faire des remplacements, au-delà de ce que prévoient les textes et alors qu’il existe très souvent des corps de fonctionnaires pour pourvoir aux besoins.

Cette situation juridique malsaine va devoir être éclaircie, car c’est “un vrai problème”, consent un haut fonctionnaire, qui avoue qu’“il est compliqué de faire la part des choses entre le remplacement d’un titulaire absent et de l’occasionnel qui se pérennise”. Autres perdants : les agents cumulant des contrats différents sur des postes successifs au sein de la même administration.

“Il est en effet peu fréquent d’occuper pendant six ans d’affilée le même poste, notamment dans les hôpitaux, où les remplacements sur divers postes sont courants”, pointe le rapport du 28 juillet 2008. Les agents enchaînent les contrats de durée et de nature différente. À chaque fois, le décompte des six ans s’arrête et repart de zéro. Eux aussi sont restés sur la touche.

 Rigidités

Au total, les mieux lotis sont les agents recrutés sur des postes à profil, équivalent à la catégorie A. “En général, les administrations affichent dès l’embauche la perspective du CDI”, souligne un spécialiste des ressources humaines. Les passages en CDI, une fois la période des six ans acquise, se font en général sans trop de souci dès lors que le besoin est manifeste, et que l’administration le décide de manière expresse. Même si un clash, comme dans le privé, n’est jamais à exclure entre l’agent et sa hiérarchie.

Recruter un contractuel pour faire face à un besoin spécifique ne pose guère de problème en soi. Une petite annonce dans un journal et le tour est joué. Une souplesse inégalée par rapport au recrutement par concours. Néanmoins, cette souplesse se paye par une rigidité très forte une fois l’agent “CDIsé” sur le plan de la carrière et des rémunérations.

Pour toutes ces raisons, la loi qui sera présentée à la fin de l’année est cruciale. Elle devrait, au-delà du grand coup de balai dans les contrats abusifs, proposer une meilleure sécurisation de parcours aux agents en CDI. Sans plan de titularisation à proprement parler, il pourrait s’agir, selon plusieurs sources, d’ouvrir des filières et des concours spécifiques qui n’existent pas à certains profils de contractuels. Ou comment faire d’une pierre deux coups.

Xavier Sidaner

Combien de fonctionnaires en CDI ?

Combien l’État compte-t-il de fonctionnaires en CDI ? Les syndicats aimeraient bien le savoir… et le gouvernement aussi ! Mais, aujourd’hui, personne n’a les chiffres. L’explication est simple : les comptes des effectifs des agents publics sont établis à partir de l’exploitation des fiches de paie des agents complétés par les déclarations annuelles de données sociales. Un ensemble, qui forme ce que l’on appelle le fichier général de l’État à l’Insee.

Sur cette base, la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) dispose des chiffres des contractuels, ministères par ministères, les tranches d’âge des agents en poste ou les équivalents en ETP. Mais ce fichier ne permet pas actuellement, même si la DGAFP y travaille, de connaître précisément la part de CDD et de CDI. Sans distinction, les non-titulaires englobent l’ensemble des agents, nommés sur des emplois à la discrétion du gouvernement sur des emplois permanents à temps incomplet, sur des emplois saisonniers ou occasionnels.

Dans le lot, figurent aussi les agents recrutés pour une période de trois ans renouvelable et susceptible de basculer en CDI. C’est cette catégorie, relevant de l’article 4 de la loi du statut général, qui intéresse au premier plan les ministères. Pour permettre au gouvernement de préparer un projet de loi en connaissance de cause, la DGAFP a lancé en l’urgence début mai une enquête déclarative. Résultats attendus fin juin.

Le temps d’avance de l’hôpital

Petite fonction publique, avec son million d’agents, l’hospitalière recrute nombre de contractuels. Et même des intérimaires. Depuis près de dix ans, les chiffres ne cessent d’augmenter. Selon le bilan statistique publié par le Comité de gestion des œuvres sociales des hôpitaux en 2008, ils étaient 143 000 contractuels en 2008, soit près de 17 % des effectifs contre 11 % en 2001. Principaux visés, les postes d’ouvriers,de techniciens ou d’agents hospitaliers. Mais des postes plus qualifiés de catégorie A – ingénieurs ou informaticiens – figurent aussi dans la masse des contractuels.

Leurs droits ont été améliorés par le récent décret du 6 janvier 2010, qui étend les dispositions de la “CDIsation” aux personnels contractuels dans les mêmes termes que pour les contractuels des autres fonctions publiques (contrat de trois ans renouvelable, possibilité de CDI au bout de six ans). Dans la réalité, les hôpitaux pratiquaient déjà la “CDIsation”, y compris pour certains agents qui ne pouvaient être titularisés après rejet de leur dossier. Le recrutement direct de contractuel en CDI est également pratiqué depuis belle lurette dans les hôpitaux. Les textes confirment et confortent ces usages, y compris pour les postes de direction.

Désormais, selon un décret du 11 mars, les directeurs titulaires peuvent être placés en détachement sur contrat pour prendre la tête d’un établissement. Mieux, les textes, en application de la loi Hôpital, patients, santé et territoires, offrent la possibilité aux agences régionales de santé (ARS) de recruter directement sur contrat des directeurs d’hôpitaux.